Lainvoimainen suunnittelutarveratkaisu.

Rakennuslupa.
Tulvavaara-alue.
KHO 31.5.2021 taltio H1880.
Vuosikirja KHO 2021:70.

Kittilän rakennus- ja ympäristölautakunta hylkäsi (22.1.2020) rakennuslupahakemuksen kerrosalaltaan 250 m²:n suuruisen asuinrakennuksen sekä kahden talousrakennuksen (60 ja 12 m²) ja saunan (9 m²) rakentamiseksi tilalle B. Vuonna 2018 rakennus- ja ympäristölautakunta teki hankkeelle myönteisen suunnittelutarveratkaisun, jonka perustelut eivät kuitenkaan ilmene päätöksestä (14.6.2018). Asiassa esittelijänä toiminut rakennustarkastaja esitti suunnittelutarveratkaisun hylkäämistä ja esittelijä jätti päätöksestä eriävän mielipiteen.

Lapin ELY-keskus valitti suunnittelutarveratkaisusta rakennuspaikan tulvavaaran ja sen johdosta, että suunnittelutarveratkaisua ei ollut perusteltu hallintolain 45.1 §:n edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta, koska ELY-keskuksella ei ollut asiassa valitusoikeutta. Suunnittelutarveratkaisu on lainvoimainen.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi (31.7.2020) rakennusluvasta tehdyn valituksen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi valitusluvan ja hylkäsi valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

Arviointia
Rakennuspaikkana oleva, noin 9 hehtaarin suuruinen tila on voimassa olevassa Kittilän kirkonkylän osayleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Osayleiskaavassa on osoitettu tulvavaara-alueena tulvamallilaskennan mukainen tulvakorkeus HQ/100 (keskimäärin kerran 100 vuodessa toistuva tulvakorkeus HW 1/100 N60 –korkeusjärjestelmässä). Yleiskaavamääräysten mukaan alaville alueille rakennettaessa tulee huomioida tulva- ja kosteusvahinkojen vaara. Kosteudelle alttiit rakennusosat on sijoitettava vähintään 0,3 metriä ylemmäksi kuin kerran 100 vuodessa laskettu tulvakorkeus (HW 1/100), elleivät kaavan hyväksymisen jälkeen valmistuvat selvitykset muuta osoita, taikka rakennusluvan myöntävä viranomainen ei olosuhteista johtuen vaadi rakennusta sijoitettavaksi korkeammalle. Mikäli edellä mainittu tulvakorkeus on joskus ylitetty (esimerkiksi jääpatotulva), on tämä korkeampi korkeus otettava määrääväksi korkeudeksi alimpia rakentamiskorkeuksia määritettäessä. Karttatarkastelun perusteella Ounasjoen ranta-alueella sijaitseva tila B on kokonaan osayleiskaavassa osoitettua tulvavaara-aluetta.

Rakennuspaikan luonnonmukainen korkeus on korkeimmillaan noin +177,70 metriä N60- korkeusjärjestelmässä. Rakennuspaikalle osayleiskaavassa osoitettu laskennallinen HW 1/100 on korkeusjärjestelmässä N60 +178,04 metriä. Koko tila B on luonnonmukaiselta korkeustasoltaan alle yleiskaavassa määrätyn korkeustason. Vuonna 2005 kevättulvan korkein korkeus Kittilän kirkonkylän mittauspisteessä oli N60-järjestelmässä +177,70 metriä. Koko tila B oli vuoden 2005 tulvan aikaan veden peittämä.

Osayleiskaavaa ei sen määräykset huomioon ottaen voida käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena (MRL 44 §). Osayleiskaavassa on otettu huomioon MRL 24.2 §:n säännös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta eikä kaavassa ole osoitettu rakentamista tulvavaara-alueelle, toteaa hallinto-oikeus. Lisäksi kaavaselostuksen yleisperusteluissa on todettu, että tulvavaara-alueet rajataan rakentamisen ulkopuolelle.

Valittaja (luvanhakija) toteaa tilan olevan tulvavaara-aluetta, mutta hakija on laadituttamillaan suunnitelmilla osoittanut, että tulvariski on ehkäistävissä teknisin ratkaisuin korottamalla rakennusten kohdalla olevaa maaperää pihapiireineen. Ongelma ratkeaisi valittajan mukaan lohkomalla tilasta rakennuspaikan kokoinen määräala. Suunnitelman mukaan rakennuksen sokkelin yläreunan korkeustaso on +178,70 (N2000-järjestelmässä), eli 0,06 metriä yli alimman sallitun tason. Tämä korkeus on saavutettavissa korottamalla rakennuspaikkaa luonnollisesta tasostaan 0,4 – 0,6 metriä. Rakennukselle johtavan tien taso on suunniteltu korkotasoon +178,34 eli samaan tasoon 100 vuoden välein toistuvan tulvan kanssa.

Korkein hallinto-oikeus tuo selkeästi esiin, muun muassa hallituksen esitykseen viitaten (HE 251/2016 vp), suunnittelutarveharkinnassa oikeusharkinnan kautta MRL 137 §:n nojalla arvioitavat edellytykset. Suunnittelutarveratkaisun harkinta on laajennettua lupaharkintaa, jossa rakennusluvan tavanomaisten edellytysten lisäksi sopivuutta arvioidaan myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta. Lainvoiman saavuttaneessa suunnittelutarveratkaisussa vuodelta 2018 ei ilmene MRL 137.1 §:ssä säädetyllä tavalla, miten rakennusluvan myöntämisen edellytykset on suunnittelutarveharkinnassa arvioitu ja miten kiinteistöllä olennainen tulvariskien hallinta on otettu huomioon. Myönteistä suunnittelutarveratkaisua ei ollut perusteltu hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla. Suunnittelutarveratkaisuun ei ole myöskään sisällytetty tulvariskien arviointia tai kiinteistölle aiheutuvan vaaran torjuntaa koskevia ehtoja tai määräyksiä. Puutteellisesta arvioinnista johtuen voidaan tulvavaaran arviointi tehdä tässä tilanteessa rakennuslupaharkinnan yhteydessä. Myös hallinto-oikeus totesi, ettei rakennushankkeelle myönnetyn suunnittelutarveratkaisun johdosta ollut syytä arvioida asiaa toisin.

Rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on MRL 116.2 §:n mukaan muun muassa, ettei rakennuspaikalla ole tulvan, sortuman tai vyörymän vaaraa.

Korkein hallinto-oikeus korostaa, että rakennuspaikan soveltuvuutta tuli arvioida rajattua rakennusaluetta laajemmin. Tulvavaaran takia rakentamisen edellytykset on tutkittava tarkasti. Jokialueella virtaava tulvavesi ja sen mukana kulkevat jäät voivat aiheuttaa vahinkoja rakennuksille ja taloteknisille laitteille sekä maaperän vakaudelle. Veden eroosiovaikutukset ja veden pinnan vuodenaikaisvaihtelut on otettava huomioon arvioitaessa rakennusteknisten ratkaisujen ja kiinteistökohtaisten tulvasuojelutoimenpiteiden riittävyyttä. Rakennusten ja tien korotuksista huolimatta muu kiinteistö jää tulvan sattuessa veden alle. Johtopäätös oli, ettei rakennuspaikkaa voida esitettyjen rakennusteknisten toimenpiteiden jälkeenkään pitää rakentamiseen soveliaana, eikä edellytyksiä rakennusluvan myöntämiselle MRL 116 § huomioon ottaen ole ollut. Rakennus- ja ympäristölautakunnan on tullut siten hylätä rakennuslupahakemus.

Vuosikirjapäätös on tärkeä muistutus tulvavaaran huomioon ottamisen oikeusharkintaisuudesta osana sekä suunnittelutarveharkintaa että rakennuslupaharkintaa. Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa lähtökohtaisesti rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen, ja rakennusluvan myöntämisen edellytykset tulevat samassa yhteydessä esiin. Edellytykset tulee arvioida ja niiden tulee täyttyä (”sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään”). Eräänä edellytyksenä on, että rakennuspaikalle on käyttökelpoinen pääsytie
tai mahdollisuus sellaisen järjestämiseen (MRL 136 § ja 135 §:n 1 mom:n 4 kohta). Teiden rakentaminen tai vedensaannin taikka viemäröinnin järjestäminen ei saa aiheuttaa kunnalle erityisiä kustannuksia. Ja niin edelleen. Tulvavaaran huomioon ottamisen kielto on hyvin ehdoton. Tulviin varautumista rakentamisessa käsittelevä opas on ilmestynyt viimeksi vuonna 2014 (Parjanne – Huokuna: Ympäristöopas 2014). Oppaassa on tietoa tulvien esiintymisestä, tulvista aiheutuvista vahingoista sekä tulvariskien hallinnasta. Poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaaminen valtion varoilla päättyi vuoden 2014 alusta. Todennäköiset tulvat esitetään tulvavaara- ja tulvariskikartoissa.

Varatuomari,
valtiotieteiden maisteri
Lauri Jääskeläinen