LAURI JÄÄSKELÄINEN

Pitämättömät loppukatselmukset

Rakennuksen käyttöön oton edellytyksenä on, että se on loppukatselmuksessa käyttöön hyväksytty. Pitämättömät loppukatselmukset on ongelma, johon tuntuu olevan vaikea löytää kestävää ratkaisua.

Hallituksen esitykseen 147/2013 vp perustuva laaja maankäyttö- ja rakennuslain muutos puuttuu myös rakennuksen käyttöönottoon liittyvään sääntelyyn. Lakimuutos hyväksyttiin eduskunnassa 16.12.2013 ja tullee voimaan 1.8.2014. Muutos on pääosin niin sanottu tekninen ja lainsäädäntöhierarkinen, jossa rakennuksen suunnittelua, työnjohtoa ynnä muuta rakennustyön aikaista valvontaa koskeva säännöstö saatettiin perustuslain edellyttämään statukseen. Asetustasolta (MRA ja RakMK A1, A2) siirrettiin lain puolelle säännöksiä, joiden nykyinen oikeutus on pohjautunut perustuslain kannalta liian epämääräiseen ja osin puutteelliseen valtuutukseen. Asiallisia muutoksia ei periaatteessa ole tehty, mutta käytännössä moni yksityiskohta muuttuu. Eniten huomiota sai eduskuntakäsittelyssä osakseen kysymys suunnittelijoiden ja työnjohtajien kelpoisuusluokituksesta. Hallituksen esitys ei näiltä osin mennytkään ilman muutoksia läpi. Myös loppukatselmusta koskevaa säännöstä täydennettiin perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta.

Loppukatselmusta pitää pyytää luvan voimassaoloaikana

Velvoite hakea loppukatselmusta luvan voimassaoloaikana on perustunut Suomen rakentamismääräyskokoelman osan A1 määräykseen (10.3). Nyt sama oikeusperiaate sisältyy MRL 153 §:ään. Pykälän 5 momentin mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on haettava loppukatselmuksen toimittamista myönnetyn luvan voimassaoloaikana. Säännös koskee rakennuslupien lisäksi toimenpidelupia ja maisematyölupia.

Osittaista loppukatselmusta koskeva säännös sisältyy MRL 153 a §:ään. Myös osittaista loppukatselmusta koskee sääntö, jonka mukaan sitä haetaan myönnetyn luvan voimassaoloaikana. Osittaisessa loppukatselmuksessa käyttöön hyväksytylle rakennukselle tai sen osalle tulee myös lopullista loppukatselmusta pyytää myönnetyn luvan voimassaoloaikana (MRL 153 a §:n 3 mom.).

Hallituksen esityksessä todetaan, kuinka loppukatselmusta tulisi hakea riittävän ajoissa ennen rakennuksen aiottua käyttöönottoa. Rakennushankkeeseen ryhtyvä voi valtuuttaa esimerkiksi vastaavan työnjohtajan hakemaan loppukatselmusta (HE 147/2013 vp s. 31).

Viranomaisen reagointikeinot, kun loppukatselmuksen hakeminen laiminlyödään

Rakennusluville, toimenpideluville, purkamisluville ja maisematyöluville on säädetty voimassaoloajat. Asiasta säädetään MRL 143 §:ssä, jota ei ole muutettu. Jos luvan voimassaoloaikaa ei hakemuksesta ole pidennetty, niin lupa raukeaa automaattisesti. Viranomaisella ei ole velvollisuutta varoittaa luvan raukeamisesta. Joissakin kunnissa huomautus lähestyvästä luvan raukeamisesta lähetetään, useimmissa kaiketi ei. Käytäntö riippuu pitkälti siitä, tuottaako käytössä oleva rakennusvalvonnan tietojärjestelmä käyttökelpoiset listaukset raukeavista luvista. Raukeamisilmoituksen lähettäminen on joka tapauksessa viranomaisen kannalta ylimääräinen ja myös kustannuksia aiheuttava työvaihe. Normaalisti lupapäätökseen merkitään ohjauksena maininta luvan voimassaoloajasta ja voiko siihen hakea jatkoa.

Lainmuutoksen voimaantulon myötä käytöstä poistuva A1 toteaa määräykseen 10.3 liittyvässä selostusosassa, kuinka rakennuksen käyttöönotto ilman asianmukaista loppukatselmusta tai käyttöönoton jälkeen vielä tarvittavan loppukatselmuksen jättäminen pyytämättä voivat johtaa hallintopakkomenettelyyn ja tästä aiheutuviin valvontamaksuihin asian järjestämiseksi.

Keskeneräistä rakennustyötä koskeva säännös sisältyy MRL 170 §:ään. Rakennusvalvontaviranomaiselle on asetettu suorastaan velvoite puuttua kesken jätettyyn rakennustyöhön tai muuhun toimenpiteeseen: … rakennusvalvontaviranomaisen tulee velvoittaa asianomainen määräajassa saattamaan työ loppuun taikka ryhtymään muihin toimenpiteisiin. Lisäedellytyksenä säännöksessä kuitenkin on, että velvoittavat toimenpiteet ovat tarpeen terveellisyyden, turvallisuuden taikka ympäristölle aiheutuvan häiriön vuoksi.

Em. säännös koskee tilanteita, joissa puutteet valmiiksi saattamisessa eivät ole kovin olennaisia. Hallituksen esityksessä MRL 170.1 §:stä todetaan:

Säännös antaisi rakennusvalvontaviranomaiselle lupaan liittyvän toteuttamisajan raukeamisesta huolimatta oikeuden määrätä työn loppuun saattamisesta. Kun tämä lisäksi merkitsisi yksityisen velvoittamista investointiin, työn loppuun saattamista koskeva määräys tulisi harvoin sovellettavaksi ja koskisi melkein valmista rakennusta. Ensisijaisina velvoitteina olisivat muut aitaamista, siistimistä ja rakennuspaikan kunnostamista koskevat toimet. (HE 101/1998 vp).

Pykälän 2 momentti koskee vuorostaan tilanteita, joissa rakennustyöstä tai rakennuksen käyttämisestä on käytännössä luovuttu, tai rakennus on osaksi tai kokonaan tuhoutunut.  Velvoitteen sisältönä on tällöin rakennuspaikan ympäristöineen saattaminen sellaiseen kuntoon, ettei se vaaranna turvallisuutta tai rumenna ympäristöä. Rakennus on myös riittävästi suojattava säältä ja mahdolliselta vahingonteolta. Säännöksellä on yhtymäkohtia rakennuksen kunnossapitoa koskevaan MRL 166.3 §:ään. Kunnossapitovelvollisuuden laiminlyönti voi johtaa myös rakennuksen purettavaksi määräämiseen. Jälkivalvontaa koskevana MRL 166.3 §:n säännös on lähtökohtaisesti tarkoitettu tilanteisiin, joissa rakennustyötä ei varsinaisesti ole jätetty kesken. Purettavaksi määrääminen on yleensä mielletty toissijaiseksi verrattuna rakennuksen käytön kieltämiseen. Viime vuosilta on lukuisia esimerkkejä, joissa hallimaisen rakennuksen käyttö on kielletty, kunnes on voitu varmistua kattorakenteiden riittävästä turvallisuudesta.  

Valvontamaksu voidaan periä korotettuna. Asiasta säädetään MRL 145.2 §:ssä. Sen mukaan, jos tarkastus- tai valvontatehtävät johtuvat mm. siitä, että luvanhakija on laiminlyönyt hänelle kuuluvan tehtävän, maksu voidaan periä korotettuna ottaen huomioon suoritetuista toimista kunnalle aiheutuneet kulut. Korotettua maksua ei voi kuitenkaan käyttää rangaistuksenluonteisesti (KHO:2010:34, ks. RY Rakennettu Ympäristö 3/2010 s. 69–70). Vaikka korotetun maksun ei tarvitse vastata täsmällisesti kunnalle yksittäistapauksessa aiheutuvia todellisia kuluja, niin karkealla tasolla pitää korotuksen vastata viranomaiselle aiheutunutta lisääntynyttä työmäärää.

Teoria ja todellisuus

Käytännössä loppukatselmoimattomia hankkeita on joka kunnassa. Mitään täsmällisiä tilastolukuja ei ole käytettävissä. Myönnetyllä luvalla osittain tai kokonaan toteutettuja hankkeita, joista loppukatselmus on pitämättä, lienee varovaisestikin arvioiden tuhansia, pikemminkin kymmeniä tuhansia. Hankkeiden kirjo vaihtelee pienistä remonteista uudiskohteisiin.

Erityisesti muiden kuin uudiskohteiden osalta on viranomaisen vaikea systemaattisesti seurata hankkeiden edistymistä ja valmistumista, jos hankkeeseen ryhtyvä laiminlyö viranomaiskatselmusten pyytämisen. Katselmusten pyytämisestä huolehtiminen kuuluu vastaavalle työnjohtajalle.

Viranomaisvalvonnan ollessa suhteutettua ja perustuessa yleisen edun valvontaan ei viranomaisella välttämättä ole suurta intressiä puuttua vaille loppukatselmusta jääneisiin, mutta osittain tai kokonaan toteutettuihin hankkeisiin (MRL 124 §). Korotettu valvontamaksukaan ei auta, kun perusongelmana on viranomaisen voimavarojen riittämättömyys.

Viime aikoina ovat mm. vakuutusyhtiöt ja kiinteistönvälittäjät ryhtyneet tarkistamaan, ovatko kaikki lupa-asiat ja niihin liittyvät viranomaiskatselmukset kunnossa. Vakuutusyhtiöillä on taloudellisia intressejä kun rakennuksille myönnetään vakuutuksia. Ammattimaisia kiinteistönvälittäjiä koskee oma lainsäädäntö ja välittäjille kuuluva selonottovelvollisuus välitettävästä kohteesta (L kiinteistöjen ja vuokrahuoneistojen välityksestä 1074/2000).

Rakennusvalvonnalle syntyy hankalia tilanteita. Viranomaista pyydetään suorittamaan loppukatselmus kohteessa, joka on voinut valmistua vuosia sitten. Viranomaisella ei ole tosiasiallisia mahdollisuuksia varmistua, onko hanke toteutettu myönnetyn luvan ja lupapäätöksen tekohetkellä voimassa olleiden määräysten ja hyvän rakennustavan edellyttämällä tavalla. Kuntien välillä on suuria toimintatapojen eroja. Perustuslakivaliokunnan vaatimuksesta lakiin lisätyt maininnat, joiden mukaan katselmus voidaan toimittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa vain, jos se on välttämätöntä katselmuksen kohteena olevan asian selvittämiseksi, ei ole omiaan tekemään asiaa yksinkertaisemmaksi tilanteessa, jossa kysymys ei ole asianosaislähtöisestä katselmuspyynnöstä.

Viranomaistoiminnan laillisuutta valvovien instanssien kannanotot näyttäisivät johtavan siihen, että nykyisten säännösten vallitessa rakennusvalvonnan tulisi suhtautua myönteisesti katselmuspyyntöihin, jotka esitetään lupapäätöksen jo rauettua. Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin allekirjoittama, 12.11.2013 päivätty päätös (Dnro 32/4/12) koskee kokonaan ilman rakennuslupaa toteutettua putkiremonttia (linjasaneerausta) asuntoyhtiössä. Asuntoyhtiön osakas oli tyytymätön remontin laatutasoon ja halusi rakennusvalvonnan puuttuvan tilanteeseen. Lupaviranomainen ei ollut halukas luvittamaan remonttia jälkikäteen. Vesijohdot korjattiin ns. pinnoitusmenetelmällä.  Apulaisoikeusasiamies toteaa, ettei oikeuskäytännöstä löydy tukea käsitykselle, että ilman lupaa toteutetun hankkeen rakennuslupa-asiaa ei voitaisi ottaa käsiteltäväksi jälkikäteen. Päätökseen on toisaalta kirjattu se perustavaa laatua oleva oikeusperiaate, ettei rakennusvalvonta voi pakottavalla tavalla velvoittaa luvan hakemiseen. Tapauksessa asuntoyhtiö ei lupahakemusta koskaan jättänyt. Apulaisoikeusasiamies arvioi ensisijaiseksi keinoksi ohjaamisen ja kehottamisen tekemään asianmukainen lupahakemus, jonka rakennusvalvontaviranomainen sitten käsittelee. Seuraava suora lainaus päätöksestä kuvastaa tilanteen kaksijakoisuutta:

Tämän johdosta totean, että sikäli kuin rakennusluvanvaraisena pidettävälle putkiremontille ei jälkikäteenkään haeta ja saada rakennuslupaa, MRL:n lupajärjestelmän tarkoitus saattaa mainitunlainen viranomaiskontrollia edellyttävä hanke riittävän valvonnan piiriin jää käytännössä kokonaan toteutumatta. Tuollainen lopputulos merkitsee rakennusvalvontaviranomaisen tärkeiden perustehtävien asianmukaisen hoitamisen ja MRL:n noudattamisen kannalta merkittävää epäkohtaa. Toisaalta lupamenettelyn keskeinen tarkoitus toimia ennakkovalvontakeinona sekä rakennustyön aikainen valvonta (ennen loppukatselmusta) jäisivät tosin myös siinä tapauksessa toteutumatta, että lupa-asia saataisiinkin käsiteltäväksi jälkikäteen.

Tapauksella on yhtymäkohtia laiminlyötyihin loppukatselmuksiin. Viranomainen ei voi tehokkaasti velvoittaa katselmuksen pyytämiseen. Jos katselmusta pyydetään, tulisi siihen hyvän hallinnon merkeissä suhtautua ”perusmyönteisesti”. Apulaisoikeusasiamiehen päätöksessäkin tunnustetaan, kuinka ”voi syntyä varsin vaikeasti ratkaistavia ongelmatilanteita, jos asianomainen korjaushanke on toteutettu tavalla, joka ei täytä eikä näyttäisi käytännössä olevan kohtuuttomitta vaikeuksitta muutettavissakaan täyttämään kaikilta osin säännösten ja määräysten mukaisia luvan myöntämisedellytyksiä”.

Mikä neuvoksi?

Nykysäännösten valossa ei auttane kuin pitää rauenneistakin luvista pyydettäessä loppukatselmuksia, ellei ole kysymys kesken jääneestä, mutta ”melkein valmiista” hankkeesta (MRL 170 §). Kysymys saattaa olla enemmän hallinnollisesta operaatiosta, jossa ei, tilanteiden tosin vaihdellessa, enää pystytä luotettavasti todentamaan, onko lupapäätöstä oikeasti noudatettu. Usein ainoa mistä pystytään varmistumaan, koskee tilajärjestelyjä. Vastaavan työnjohtajan vaatiminen jälkikäteen tuntuu myös hyödyttömältä. Katselmuspöytäkirjaan on syytä tarkkaan merkitä, että loppukatselmuksen pyytäminen on laiminlyöty, vastaavaa työnjohtajaa ei hankkeessa enää ole eikä uuden nimeämistä ole katsottu tarpeelliseksi ja, mikä tärkeintä, mainita, ettei viranomainen näissä oloissa ole voinut varmistua töiden asianmukaisesta suorittamisesta. Ja perään sitten lasku korotettuine maksuineen.

Jos taas kysymys on vasta hiljattain rauenneesta luvasta, kannattaa menetellä kutakuinkin normaalin loppukatselmuksen mukaisesti. Vastaavalle työnjohtajalle on syytä kirjata muistutus laiminlyönnistä. Tarkastusasiakirja pitää vaatia ja sen yhteenveto arkistoida. Korotettu maksu on nytkin itsestään selvyys.

Pitämättömien loppukatselmusten ongelmaan on etsitty ja ehdotettu ratkaisuja jo pitkään. Muun muassa rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuutta koskevassa RTY:n raportissa (17.5.2013) esitetään, että loppukatselmuksen laiminlyönti pitää nähdä lähtökohtaisesti yksityisoikeudellisena kysymyksenä, josta seuraukset kantaa kiinteistön omistaa, myyjä tai muu oikeushenkilö. Jos viranomaiselta pyydetään loppukatselmusta luvan jo rauettua, tulisi loppukatselmuksen pitämisen edellytykseksi asetta ulkopuolisen asiantuntijan kirjallinen lausunto niistä kysymyksistä, joita ei aiemmissa viranomaisyhteyksissä ole voitu todentaa. Loppukatselmuksen laiminlyönti pitäisi myös selkeästi sanktioida rikemaksulla tai vastaavalla.[1]

Rakennustarkastajat jäävät odottamaan lainsäädäntötoimia. Rakentamislakiesitykseen (HE 139/2022 vp) sisältyy keskeneräistä rakennustyötä koskeva säännös (144 §). Esityksen mukaan, jollei rakentamishankkeeseen ryhtyvä ole saanut aloitettua rakennustyötä tai muuta toimenpidettä valmiiksi kymmenen vuoden kuluessa luvan myöntämisestä, kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on velvoitettava rakentamishankkeeseen ryhtyvä määräajassa saattamaan työ loppuun taikka ryhtymään muihin toimenpiteisiin, jotka terveellisyyden, turvallisuuden taikka ympäristölle aiheutuvan haitan tai häiriön vuoksi ovat tarpeen.

Lauri Jääskeläinen
Varatuomari, valtiotieteiden maisteri.

Artikkeli on julkaistu aiemmin Rakennettu ympäristö -lehden numerossa 1/2014.

[1] Lauri Jääskeläinen – Pekka Virkamäki: Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuus, s. 20. Rakennustarkastusyhdistys RTY ry. 2013.

Kuva: Pexels / Hert Niks.