Menu
Valtakunnallisesti arvokas rakennettu kulttuuriympäristö (RKY).
Maakuntakaavan suunnittelumääräys.
Rakennusten kunto ja käyttökelpoisuus.
KHO 21.12.2021 taltio 463
Vuosikirja 2021:185 (äänestys 5–4)
Valkeakosken johtava rakennustarkastaja myönsi (29.1.2019) konkurssipesälle purkamisluvan Säterin tehdasalueella sijaitsevien 18 tehdasrakennuksen ja rakennelman purkamiseen lukuun ottamatta voimalaitoksen punaista tiilipiippua.
Valkeakosken rakennus- ja ympäristölautakunta hylkäsi (5.3.2019) Pirkanmaan ELY-keskuksen oikaisuvaatimuksen. Kaavoituspäällikön lausunnon mukaan kaupungilla ei ole tavoitteena muuttaa teollisuusalueen käyttötarkoitusta, eikä saman lausunnon mukaan asemakaavan muuttamisellekaan ole tarvetta.
Hämeenlinnan hallinto-oikeus hylkäsi (2.12.2019) ELY-keskuksen valituksen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä.
Korkein hallinto-oikeus myönsi ELY-keskukselle valitusluvan. Valitus hylättiin (äänin 5-4).
Arviointia
Päätös on merkittävä kannanotto ja linjaus joustavasti säädetyn purkamisluvan edellytysharkinnan pitkässä tulkintaketjussa. Asia ratkaistiin KHO:n suhteellisen harvinaisessa ns. jaostoplenum-kokoonpanossa. Koko jaoston istunnossa käsitellään periaatteellisesti merkittäviä tai muuten laajakantoisia lainkäyttöasioita.
Oikeudellisesti kiinnostavia kysymyksiä oli tapauksessa erityisesti seuraavat kolme:
Päätös vahvisti myös sen, ettei ole yksinomaan purkamisluvan hakijan tehtävänä osoittaa purettavaksi haettujen rakennusten suojeluarvojen menettäminen. Tältä osin KHO viittaa vuosikirjapäätökseensä KHO 2021:82. Tapauksessa purkamislupaa ei voitu hylätä sillä perusteella, että luvanhakijat eivät olleet toimittaneet lautakunnan pyytämää, aiemmin toimitettua kattavampaa kuntotutkimusta.
Maakuntakaavan (2017) merkitys
Valkeakosken Säterin tehdasalue on osa ”Valkeakosken tehtaat ja yhdyskunnat” -nimistä RKY-aluetta. Säteri Oy perustettiin vuonna 1940 korvaamaan rajan taakse Jääskeen jäänyttä Kuitu Oy:tä. Valkaistusta selluloosasta valmistettavan keinokuidun tuotanto alkoi Valkeakoskella vuonna 1943. Puunjalostusteollisuus oli kotiutunut Valkeakoskelle jo 1870-luvulla, ja selluloosan valmistus käynnistyi 1880-luvun alussa. Säterin tehdasalue rakentui Kirjasniemeen ja siihen liittyvä asuinalue Ulvajanniemeen Mallasveden rannalle. Tehtaan rakennusten suunnittelijoina olivat arkkitehdit Martta Martikainen-Ypyä ja Ragnar Ypyä. Pirkanmaan maakuntamuseo toteaa lausunnossaan, että Säterin keinokuitutehtaan alue on yksi valtakunnallisen arvoalueen keskeisistä osista. Purkaminen koskee useita punatiilisiä, rakennuskokonaisuuden kannalta merkittäviä tuotantorakennuksia ja vastaa laajuudeltaan noin puolta Säterin tehdasalueesta.
Alueella on voimassa vuonna 1980 hyväksytty asemakaava. Rakennuksia ja rakennelmia ei siinä ole osoitettu suojeltaviksi. Oikeusvaikutteista yleiskaavaa ei alueella ole. Osayleiskaavan luonnos on ollut nähtävillä vuonna 2019 ja ehdotus vastaavasti syyskuussa 2020. Kaavaselostuksesta ei ilmene, että alueelle olisi suunnitteilla erityisiä suojelumääräyksiä. Kaavan yleismääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön alueet tulee ottaa huomioon tarkemmassa maankäytön suunnittelussa. Säterin tehdasalue on osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi (T). Alueella on lisäksi terveyshaitan poistamistarvetta koskeva merkintä.
Maakuntakaavan oikeusvaikutuksista säädetään MRL 32 §:ssä. Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan ja asemakaavan alueella maakuntakaava on voimassa vain yleiskaavan ja asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta. Maakuntakaavan ohjausvaikutus koskee silloin näiden kaavojen muuttamista.
Pirkanmaan ELY-keskus on osayleiskaavaluonnosta koskevassa lausunnossaan Valkeakosken kaupungille huomauttanut suojelumerkintöjen puutteesta ja edellyttänyt tarkempia kaavamääräyksiä rakennetun kulttuuriympäristön arvojen turvaamiseksi. Mikäli osayleiskaava hyväksyttäisiin ilman suojelumerkintöjä, tulisi ELY-keskus siitä valittamaan.
Valitustaan KHO:lle ELY-keskus on perustellut muun muassa sillä, ettei maakuntakaavassa annettu velvoite suojelun tarkempaan määrittelyyn yksityiskohtaisemmissa asema- ja yleiskaavoissa voi toteutua rakennusten tultua puretuksi.
Ympäristöministeriön maakuntakaavamääräysoppaassa todetaan: ”Suunnittelumääräyksellä ei voida velvoittaa kuntaa tai muuta viranomaista maakuntakaavaa toteuttavan suunnittelun aloittamiseen. Kaavamääräykset ovat siten näiltä osin ehdollisia niin, että ne ohjaavat suunnittelua vain siinä tapauksessa, että kyseisen alueen suunnitteluun muuten ryhdytään.” (Ympäristöministeriö: Maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset. Opas 10, 2003, s. 24).
KHO toteaa päätöksessään, että maakuntakaavassa oleva RK-merkintä ei ole suojelumääräys, vaan alueen erityisominaisuuksia ilmaiseva merkintä. Maakuntakaavaan sisältyvä yleispiirteinen ja laaja aluerajaus ja siihen liittyvä suunnittelumääräys eivät vielä merkitse, että purettavaksi aiottujen rakennusten suojeluasia tulisi ratkaistuksi kohtuullisessa ajassa yksityiskohtaisemmalla kaavalla. Tällä toteamuksella KHO haluaa viitata monista aiemmista päätöksistä ilmenevään periaatteeseen, jonka mukaan kunnan tulisi ryhtyä kohtuullisessa ajassa konkreettisiin rakennuksen suojelua tarkoittaviin toimenpiteisiin. Viimeksi vuosikirjapäätös KHO 2021:82 tämän toistaa. Tapauksessa yksinomaan sitä, että Oulun kaupunki oli vuonna 2019 käynnistänyt kulttuuriympäristöä koskevan teemayleiskaavan laadinnan, ei voitu pitää osoituksena kaupungin pyrkimyksestä ratkaista rakennusten suojelua koskeva asia kohtuullisessa ajassa MRL:n säännösten vaatimukset täyttävällä kaavaratkaisulla. Silläkään ei ollut purkamislupaharkinnassa merkitystä, että ko. kohde oli mainittu vuonna 2017 voimaan tulleeseen vaihemaakuntakaavaan sisältyvässä maakunnallisesti arvokkaita rakennetun kulttuuriympäristön kohteita koskevassa luettelossa. Oikeuskäytännöstä on arvioitavissa, että kahta vuotta voidaan pitää kohtuullisena toimimisaikana. Sama kahden vuoden aika, laskettuna vaarantamiskiellosta, on rakennusperintölaissa (498/2010) varattu ELY-keskukselle käsitellä rakennusperintölain nojalla vireille tullut suojeluasia.
Kaupungin kielteinen kanta suojeluasemakaavan laatimiseen
Nyt esillä olevassa Säterin teollisuusalueen rakennusten purkamisasiassa Valkeakosken kaupunki on selkeästi ilmaissut, ettei sillä ole aikeita lähteä rakennuksia suojelemaan asemakaavalla. Osayleiskaavaprosessi vie oman aikansa eikä kaupunki ole lähdössä asemakaavoittamaan aluetta uudelleen sen jälkeenkään edes 5–10 vuoden kuluessa.
KHO:n johtopäätöksenä oli, ettei purkamisluvan myöntämiselle ole kaavoituksesta johtuvaa estettä. Päätökseen on myös kirjattu toteamus, jonka mukaan ”kunnalla on harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus päättää siitä, mille alueille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan.” Vastikään hyväksytyllä maakuntakaavalla ei ollut välittömiä oikeusvaikutuksia arvioitaessa purkamisluvan myöntämisedellytyksiä. Eroavaisuus Kymintehtaan voimalaitoksen, piipun ym. purkamislupaa koskevaan vuosikirjapäätökseen KHO 2020:158, jossa lupahakemus hylättiin, oli muun muassa kunnan näkemyksessä voimassa olevan asemakaavan uudistamistarpeesta (RY Rakennettu Ympäristö 1-2/2021 s. 121–123).
KHO:n vähemmistö oli äänestyslausunnossaan toisella kannalla. Vähemmistö katsoi, että purettavaksi haettujen rakennusten suojeluarvoa ei niiden muodostaman laajan kokonaisuuden johdosta ja MRL:n ja rakennusperintölain suhde huomioon ottaen ole tarkoitettu selvitettäväksi ensisijaisesti rakennusperintölain mukaisessa menettelyssä vaan asemakaavoituksen yhteydessä. Kaupungin ilmaisemalle tarkoitukselle olla arvioimatta rakennusten mahdollista suojeluarvoa kaavoituksen yhteydessä ei purkamisluvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa voitu vähemmistön mielestä antaa ratkaisevaa merkitystä.
Rakennusten kunnon ja käyttömahdollisuuksien merkitys
Asiassa oli riidattomasti selvitetty, että purettaviksi haetuilla rakennuksilla ja rakennelmilla oli ainakin ollut merkittävää valtakunnallista kulttuurihistoriallista arvoa osana RKY-kohteeseen sisältyvää tehdasaluetta ja samalla tämän laajan RKY-kohteen aluekokonaisuutta. Vuonna 2013 konkurssiin asetettu, luvan hakijana toiminut osakeyhtiö hankki kiinteistön rakennuksineen vuonna 2010. Teollinen toiminta alueella päättyi viimeistään vuonna 2014, jolloin myös rakennusten lämmittäminen lopetettiin. Säterin tehdasalueen inventointi vuodelta 2017 on kulttuurihistoriallinen eikä rakennusten tekninen kunto ole inventointityöhön kuulunut.
Konkurssipesä sai purkamisluvan myöntämisen jälkeen, toukokuussa 2019, rakennustarkastajalta kehotuksen pitää kiinteistö siinä kunnossa, että se ei aiheuta vaaraa kiinteistöllä liikkuville. Mikäli rakennuksista on ilmeistä vaaraa, voidaan ne kehotuksen mukaan myös määrätä purettavaksi.
Konkurssipesän mukaan rakennusten sortumispisteessä oleva kunto muodosti riskin henkilöturvallisuudelle ja ympäristölle.
Maaperä on pilaantunutta. Maaperän puhdistuskustannukset on arvioitu miljooniksi euroiksi. Teollisuuskäyttöön rakennukset olivat hakijan mukaan käyttökelvottomia niiden korjausvelan takia.
ELY-keskuksen käsityksen mukaan mahdollisesti kuntonsa puolesta purkamista edellyttävien rakennusten purkamisen viivästyminen asemakaavaprosessin keston ajan ei aiheuttaisi sellaisia turvallisuusriskejä, että purkamisen salliminen olisi tämän vuoksi perusteltua. Tulipalo tehdasalueella elokuussa 2019 oli melko pienialainen eikä se ELY-keskuksen mukaan ole juurikaan vaikuttanut alueen arvokkaimpaan rakennuskantaan.
KHO katsoi asiassa osoitetun, että teollisen toiminnan loputtua rakennusten kunto oli merkittävästi heikentynyt. Rakennukset olivat rapautuneet. Rakennuksiin oli myös kohdistunut ilkivaltaa. Maaperä purettavien rakennusten kohdalla oli suurelta osin pilaantunut. Rakennusten toimintahistorian perusteella oli lisäksi oletettavaa, että rakennusten rakenteissa oli asbestin lisäksi myös muita haitta-aineita. Rakennuksille ei ollut myöskään tilojen ominaisuuksien vuoksi löydettävissä käyttäjää, joka olisi voinut ylläpitää rakennuksia.
Rakennusten huono kunto, vaikeudet löytää niille käyttöä ja maaperän pilaantuneisuus yhdessä puuttuvan kaavasuojelun tai aiempaan rakennussuojelulakiin (60/1985) ja nykyiseen rakennusperintölakiin (498/2010) perustuvan suojelun kanssa muodostivat sen kehikon, jonka pohjalta KHO päätyi johtopäätökseen, ettei purkamisluvan myöntämiselle ollut MRL 139 §:n 1 momentissa säädettyjä esteitä. Rakennusvalvontaviranomaisen päätös oli perustunut hallintolain 31 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla riittäviin selvityksiin.
KHO:n vähemmistö kyseenalaisti selvitysten riittävyyden. Vähemmistön näkemyksen mukaan asiakirjoista ei ilmennyt, johtaisiko rakennusten korjaaminen niiden suojeluarvojen menettämiseen. Asiakirjoista ei vähemmistön mukaan myöskään ilmennyt, että rakennusten käytettävyyttä olisi yksityiskohtaisesti ja dokumentoidusti selvitetty siten, että asiassa voitaisiin varmistua MRL 139 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten olemassaolosta sen johdosta, että rakennusten suojelu ei ole mahdollista kaavoituksellisin keinoin eikä myöskään rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla. Vähemmistön johtopäätös oli, että useimpien purkamisluvassa tarkoitettujen rakennusten purkaminen merkitsisi MRL 139 §:n 1 momentin vastaisesti rakennettuun ympäristöön sisältyvien arvojen hävittämistä sekä maakuntakaavan sisältö huomioon ottaen haittaisi myös kaavoituksen toteuttamista.
Vähemmistö toisaalta toi enemmistön tavoin esiin, ettei MRL:n purkamislupajärjestelmän tarkoituksena ole rakennusten purkamista rajoittavan uuden lupajärjestelmän luominen vaan sen varmistaminen, että rakennuksen suojelua koskeva asia voidaan ratkaista kohtuullisessa ajassa MRL:n vaatimukset täyttävällä kaavaratkaisulla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisella suojelupäätöksellä. Vähemmistö myös totesi, että purkamislupa on myönnettävissä, jos käytettävissä olevat selvitykset osoittavat, että purettavaksi haettujen rakennusten suojeluarvot ovat rakennusten huonokuntoisuuden takia tai muusta syystä jo täysin menetetty tai välttämättömän korjaustyön takia menetettäisiin. Myös jos rakennukset eivät enää ole korjattavissa suojeluarvot säilyttäen tai palauttaen sellaiseen käyttöön, että arvojen säilymiselle on realistiset edellytykset, olisi purkamislupa vähemmistön äänestyslausunnon mukaan myönnettävissä. Tällöin rakennukset eivät enää voisi tulla suojeltaviksi asemakaavoituksin tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla.
KHO:n enemmistön ja vähemmistön johtopäätösten eroavaisuus kilpistyy näin ollen erityisesti kysymykseen, oliko hakemuksen tueksi esitetty riittäviä ja asianmukaisesti dokumentoituja selvityksiä. Enemmistö katsoi, ettei purkamisluvan myöntämisen edellytyksenä ole ollut se, että luvanhakijan olisi tullut osoittaa rakennusten suojeluarvojen menettäminen tai korjauskelvottomuus jo olemassa olevia selvityksiä tarkemmilla selvityksillä. Todistustaakka lisäselvitysten osalta lankesi valittajana olleelle ELY-keskukselle.
Rakennuksen kunnon merkitys purkamisluvan edellytysharkinnassa on ollut keskustelukysymyksenä ja esillä oikeuskäytännössä jo aiemmin.[i] Rakennuksen kuntoa ei sinänsä mainita MRL 139 §:n 1 momentin oikeusohjeessa, jossa purkamisluvan edellytyksistä säädetään. Rakennuksen kunto näyttäytyy välillisesti, kun arvioidaan, merkitseekö purkaminen rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämistä. Arvot voivat olla jo menetetty tilanteessa, jossa rakennus on rappeutunut, tai siihen on kohdistunut sen arvoa peruuttamattomasti tuhonneita muutoksia. Rakennuksen äärimmäisen huono kunto voi myös olla pakottava syy, jonka perusteella kaavan suojelumääräyksestä voidaan poiketa. Tästä esimerkkinä on Voikkaan selluloosatehtaan purkamislupa. Voikkaan selluloosatehdas oli suojeltu asemakaavamääräyksellä, jonka mukaan rakennusta ei saanut purkaa ilman pakottavaa syytä. Pakottavan syyn katsottiin olevan käsillä rakennuksen huonoon kuntoon ja sen aiheuttamaan ilmeiseen turvallisuusriskiin liittyvistä syistä, eikä purkamisluvan myöntäminen siten edellyttänyt poikkeusta kaavamääräyksestä (KHO 2009:67, RY Rakennettu Ympäristö 3/2009 s. 69–71). Sen sijaan Varkauden Lehtoniemen asemakaavalla suojellun työväentalon purkamiskiistassa ei pelkästään sitä, että rakennukselle ei ollut löytynyt järkevää käyttötarkoitusta, voitu pitää pakottavana syynä purkamiselle (KHO 3.12.2014 t. 3845; RY Rakennettu Ympäristö 1/2015 s. 51–52).
Säterin tehdasalueen rakennuksia ei ole suojeltu. Kaikkia rakennuksia tulee pitää kunnossa (MRL 166.1 §). Kaavalla tai lailla suojeltuja rakennuksia koskee kvalifioitu kunnossapitovelvoite (MRL 166.2 §).
KHO antoi painoarvoa rakennusten huonolle kunnolle ja niiden käyttökelpoisuudesta saadulle selvitykselle osana purkamisedellytysten oikeudellista harkintaa. KHO:n enemmistön mukaan oli myös otettava huomioon vuoden 2019 tulipalo, joka oli aiheuttanut lisävaurioita osassa rakennuksista.
Jaostoplenumpäätöksen viestinä on, kuten monien aiempienkin KHO:n vuosikirjapäätösten, että rakennuksen suojelemista koskeva kysymys on ensisijaisesti ratkaistava asemakaavalla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisessa menettelyssä eikä purkamislupamenettelyssä. KHO myös toteaa, että ELY-keskuksella on edelleen toimivalta saattaa vireille rakennusperintölain mukainen suojeluprosessi, jos ELY-keskus katsoo, että rakennusperintölaissa säädetyt edellytykset rakennusten suojelemisella ovat olemassa.
Rakennussuojelun ja purkamislupaharkinnan taustalla vaikuttavat myös suojelusta aiheutuvat kustannukset ja mahdolliset korvaukset. Säterin tehdasalueen kuuluessa RKY-kohteisiin lankeaisi mahdollinen korvausvelvollisuus joka tapauksessa valtiolle eikä kunnalle (MRL 57.3 §; L rakennusperinnön suojelemisesta 13 §). Kaavasuojelussa korvausvelvollisuus syntyy maanomistajalle kohtuuttomista suojelumääräyksistä. Rakennusperintölaissa korvauskynnys on kytketty rakennuksen omistajalle aiheutuvaan merkitykselliseen vahinkoon tai haittaan. ELY-keskus on valituksessaan viitannut, kuinka rakennusten suojelutarpeen tultua asianmukaisesti arvioiduksi voidaan ottaa kantaa siihen, olisiko suojeltavien rakennusten purkamiseen myönnettävä lupa sillä perusteella, että niiden ylläpitäminen on omistajalleen taloudellisesti kohtuutonta. Purkamisluvan myöntämisen edellytykset ja korvauskysymys ovat kaksi eri asiaa. Kielteinen purkamislupapäätös ei yksinään synnytä maanomistajalle korvausoikeutta, vaikka maanomistaja tilanteen kohtuuttomaksi mieltäisikin. Korvauksia koskeva sääntely tuo omalta osaltaan paineita ratkaista rakennuksen purkamisen sallittavuus joko asemakaavalla tai rakennusperintölain kautta. Valtion talousarvion rajoissa voidaan suojeltavaksi määrätyn rakennuksen omistajalle myöntää avustusta rakennuksen hoitoa ja kunnossapitoa varten.
Lopuksi
Prosessi on ollut pitkä. Konkurssipesä laittoi purkamislupahakemuksen vireille helmikuussa 2017. Rakennustarkastajan päätös saatiin tammikuussa 2019 monipuolisen lausuntokierroksen ja tehdasalueella järjestetyn katselmuksen jälkeen. Lausunnot saatiin ELY-keskuksen sekä alueidenkäytöltä että ympäristönsuojeluyksiköltä, maakuntamuseolta sekä kaupungin kaavoittajalta ja kaavoituspäälliköltä.
Sovellettuina lainkohtina KHO ei viittaa MRL 51 §:n säännökseen, jonka mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Paitsi em. oikeusohjetta, on ELY-keskus painottanut myös MRL 60 §:n 1 momentin säännöstä, jonka mukaan kunnan tulee seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. KHO on korostanut kunnalle kuuluvaa harkintavaltaa itse päättää asemakaavojen laatimisen aikataulusta. Toisaalta KHO toteaa, että alueen asemakaava (1980) on laadittu ennen kuin rakennuslain (370/1958) säännöksiin oli rakennussuojelulain (60/1985) säätämisen yhteydessä sisällytetty rakennussuojelua nimenomaisesti koskevat säännökset. Asemakaavaa voidaan KHO:n mukaan tällä perusteella pitää suojelun kannalta vanhentuneena. Purkamisluvan edellytyksiä arvioidaan kuitenkin lähtökohtaisesti voimassa olevan kaavoitustilanteen perusteella, toteaa KHO. Vähemmistöön jääneiden neljän oikeusneuvoksen äänestyslausunnosta on luettavissa, että purkamislupaharkinnassa olisi tullut ottaa huomioon kaupungin haluttomuus arvioida rakennusten suojeluarvoa kaavoituksen yhteydessä. Vähemmistö myös toteaa, ettei asemakaavan mahdollinen vanhentuneisuus ole sellaisenaan peruste evätä purkamislupaa.
Sen sijaan KHO mainitsee sovellettavana oikeusohjeena rakennustaiteen ja kaupunkikuvan vaalimista koskevan MRL 118 §:n. Oikeusohjeen merkitystä ei ole päätöksessä kuitenkaan tarkemmin avattu.
Varatuomari,
valtiotieteiden maisteri
Lauri Jääskeläinen
[i] Matti Mikkelä: Rakennuksen purkamislupa ja sen myöntämisedellytykset. Ympäristöjuridiikka 1/2017 s. 56–58.