Asemakaavasta poikkeaminen

Erityisryhmien palveluasumisyksikkö.
KHO 24.8.2021 taltio H2821.
Vuosikirja KHO 2021:113.

Oulun asemakaavapäällikkö myönsi (18.4.2018) yhtiölle luvan saada poiketa asemakaavasta siltä osin kuin rakentamisella poiketaan asemakaavan mukaisesta rakennusalasta ja rakennetaan kaksi rivitaloa pientalojen sijaan. Oulun yhdyskuntalautakunta hylkäsi (19.6.2018) oikaisuvaatimukset.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi (23.12.2019) valituksen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi valitusluvan ja kumosi hallinto-oikeuden ja yhdyskuntalautakunnan päätökset.

Arviointia
Rakennuspaikka sijaitsee Oulun Hiukkavaaran keskuksen asemakaava-alueella. Hiukkavaaran kaupunginosa rakentuu vanhan kasarmialueen ympärille ja kaupunginosa on mitoitettu 20 000 asukkaalle. Hiukkavaaran keskus on suunniteltu palvelemaan oman kaupunginosan asukkaiden lisäksi lähiseudulla asuvia. Hiukkavaara on tullut tunnetuksi älykkäänä kokeilukaupunginosana, jossa rakennusten energiatehokkuus, digitaaliset palvelut ja ekologinen vesiluonto ovat olleet
suunnittelun keskeisiä lähtökohtia. Hiukkavaaran kehittämishankkeita ovat olleet muun muassa Integroivan kaupunkikehittämisen elinkaarimalli (INURDECO) ja Tulevaisuuden talot ja uusiutuva energia.

Alueelle vuonna 2014 hyväksytyssä asemakaavassa rakennuspaikka on osoitettu asuinpientalojen korttelialueeksi (AP-2). Kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle saa rakentaa yksi- tai kaksiasuntoisia erillisiä tai kytkettyjä pientaloja. Tontin asuntokerrosala on 1 190 m² ja autosuojan sekä talous- ja huoltotilojen kerrosala on 320 m².

Korttelialue on kaavamääräyksen mukaan toteutettava yhtenäisen korttelisuunnitelman mukaan. Kaavamerkinnällä hiu/2 varustetulle korttelialueelle voidaan rakentaa asuntojen tarpeisiin hoiva-, ateria-, huolto- ja muita sellaisia ympäristöä häiritsemättömiä tukipalvelutiloja, jotka mahdollistavat myös tuetun asumisen järjestämisen. Tukipalvelutilat sisältyvät kokonaisrakennusoikeuteen.

Rakennuspaikkaa vastapäätä sijaitsee asemakaavassa osoitettu palvelurakennusten korttelialue (P). Muilta osin rakennuspaikan lähiympäristöön on osoitettu asuinpientalojen ja erillispientalojen korttelialueita (AP-3, AO-7 ja AO).

Hanke sisältää yhteensä 25 asuntoa, joista 17 sijoittuisi hoivakotiin ja 8 kahteen rivitaloon. Asuinkerrosalaa käytettäisiin yhteensä 1 044 m², josta hoivakodin osuus olisi 716 m². Asuntojen koko muodostuisi suhteellisen pieneksi. Talousrakennuksen kerrosala on 30 m². Yhdyskuntalautakunta oli varannut kiinteistön yhtiölle kehitysvammaisten tehostettuun palveluasumiseen.

Hallinto-oikeus totesi hankkeen ylittävän rakennusalan vähäisessä määrin ja poikkeavan kaavassa osoitetusta rakennusten tyypistä. Tontille osoitettua rakennusoikeutta ei ylitetä. Sillä, että kaavassa sallitun tuetun asumisen sijasta rakennetaan rivitalojen lisäksi myös hoivakotirakennus, ei hallinto-oikeus katsonut olevan merkittäviä vaikutuksia liikenneturvallisuuteen. Mahdollisella asuntojen arvojen alentumisella ei sellaisenaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa poikkeamisluvan myöntämisedellytysten täyttymistä. Poikkeamisesta ei voinut hallinto-oikeuden
mukaan hankkeen laadusta saatu selvitys huomioon ottaen katsoa aiheutuvan MRL 171.2 §:n 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle tai 4 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Valituksessa korostettiin tehostetun palveluasumisen poikkeavan merkittävästi tuetusta asumisesta ja aiheuttavan merkittävää haittaa kaavan toteutumiselle. Poikkeaminen johtaa valittajien mukaan siihen, että tontin käyttötarkoitus muuttuu hoivapalveluja tarjoavaksi alueeksi. Hoitolaitos ei sovellu lapsiperheiden suosiman asuinalueen keskelle tai välittömään läheisyyteen, koska se voi aiheuttaa haittaa alueen turvallisuudelle.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hoivakotiin oli tarkoitus sijoittaa 17 asuntoa ja tukitoimintoja (toimisto-, keittiö-, ruokailu- ja oleskelutilaa). Korttelialueen reunalle sijoitettaviin kahteen rivitaloon sijoittuisi kumpaankin neljä asuntoa, jotka oli tarkoitettu itsenäisempään asumiseen. Hakemuksen mukaan toimintayksikkö tulisi tarjoamaan ympärivuorokautista asumispalvelua ja kevyempää palveluasumista. Yksikössä tulisi olemaan noin 9-12 työntekijää.

Oikeudellisessa arvioinnissaan KHO toteaa muun muassa:

”Asemakaava-alueen pääasiallinen käyttötarkoitus ilmenee asemakaavan aluevarauksesta. Rakentamisen sijainnin ohjauksella ja asemakaavan käyttötarkoitusmääräysten avulla osoitetaan yhteiskunnan eri toiminnoille sopivat alueet, joissa toiminta ei aiheuta häiriötä muille. Arvioitaessa poikkeamisen tarvetta asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta on tapauskohtaisesti tarkasteltava sitä, vastaavatko harkinnan kohteena olevan käytön tyypilliset vaikutukset alueelle asemakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen yleistä luonnetta sekä siihen liittyviä ennakoitavissa
olevia ja oikeutettuja odotuksia. Olennaista on se, millaisia konkreettisia vaikutuksia toiminnalla kussakin yksittäistapauksessa on. Järjestelmän toimivuuden edellytyksenä on se, että tiettyyn käyttötarkoitukseen varatulla alueella toiminnan vaikutukset pysyvät tasolla, joka vastaa käyttötarkoituksen yleistä luonnetta.”

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, kuinka toimintayksikön mahdollistama asukasmäärä tulisi ennalta arvioiden olemaan selkeästi suurempi kuin mitä asemakaavassa rakennuspaikalle osoitettuihin tuetun asumisen pientaloihin olisi ollut mahdollista sijoittaa. Asiassa ei ollut esitetty selvitystä siitä, oliko palveluja tarkoitus tarjota ulkopuolella asuville ja kuinka pitkäkestoista asumista yksikkö tulisi tarjoamaan. Asumaan sijoitettavien palvelutarpeen
luonteesta ja kohderyhmästä oli asian vireillä ollessa esitetty erilaista selvitystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hoivakotipalvelun osalta toimintayksikköä oli pidettävä kokonsa ja toiminnan luonteen puolesta lähempänä laitosmaista asumista kuin tavanomaista asumista. Tuetun palvelun rivitaloasuntoihin liittyvät tukipalvelut oli tarkoitus tuottaa hoivakotiyksiköstä, minkä vuoksi ne voitiin lukea osaksi samaa toimintayksikköä. Toiminnan luonteesta saadun selvityksen perusteella toimintayksikköä kokonaisuutena voitiin pitää sosiaali- ja terveydenhuollon työpaikkana. Tällaisesta työpaikasta aiheutui jossain määrin enemmän
liikennettä lähialueella kuin tavanomaisesta asumiskäytöstä. Toimintayksikön käyttötarkoituksesta ja erityisesti toimintayksikköön kuuluvan hoivakodin yhtenäisestä rakennusmassasta ja suhteellisen suuresta kerrosalasta (716 m²) sekä sen sijoittumisesta korttelialueella saattoi aiheutua rakennuspaikkaan rajoittuvien asemakaava-alueen muiden kiinteistöjen käyttöön liittyviä erilaisia toiminnallisia ja toimintojen sijoittamiseen liittyviä vaikutuksia.

Kun vielä otetaan huomioon, että rakennuspaikkaa vastapäätä olevalle alueelle on asemakaavassa osoitettu erityinen aluevaraus palveluasuntojen (P) korttelialueelle, hanke on KHO:n mukaan edellyttänyt MRL 58 §:n nojalla poikkeamista asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta. Korkein hallinto-oikeus tuo päätöksessään esiin myös sen, ettei hankkeesta ympäröivälle maankäytölle aiheutuvia vaikutuksia ja MRL 171 §:ssä säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä ollut arvioitu päätöksenteossa. Poikkeamisharkinta oli ollut tältä osin puutteellinen. Hallinto-oikeuden
ja kunnan rakennuslupaviranomaisen päätökset oli kumottava ja asia palautettava rakennuslupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kaavan hiu/2 merkinnän mahdollisuus rakentaa tuettua asumista varten ympäristöä häiritsemättömiä tukipalvelutiloja ei ole muuttanut korttelialueen pääasiallista asuinpientalojen tarkoitusperää. Kaavan lähtökohtana on yksi- tai kaksiasuntoiset erilliset tai kytketyt pientalot. Hoivakotiyksikkö ei tyyppinsä puolesta täytä kaavan edellyttämää pientalon määrettä. Asuin-, majoitus- ja työtiloista annetun asetuksen (1008/2017) 2 §:n mukaan pientaloilla tarkoitetaan erillispientaloja sekä kytkettyjä pientaloja. Tilastokeskuksen rakennusluokituksessa (2018)
pientaloja ovat omakotitalot, paritalot ja rivitalot. Kaavasta poiketen kummassakin rivitalossa on 4 asuntoa. Hallinto-oikeus mainitsee, kuinka kaava sallii tuetun asumisen. Hallinto-oikeus ei nähnyt hankkeessa rakennusalan vähäisen ylityksen ja rakennusten tyypistä poikkeamisen lisäksi muuta poikkeamista kaavasta.

Alueen ja yksittäisen rakennuspaikan käyttötarkoituksen määrittely on kaavoituksen keskeisiä kysymyksiä. Aluetta koskeva kaava on suhteellisen tuore (2014) ja koko Hiukkavaaran alue on vielä keskeneräinen. Alueelle asettautuneilla on oikeutettu ja perusteltu syy odottaa, että se toteutuu lainvoimaisten asemakaavojen mukaisesti. Hankkeen kaltainen ja laajuinen hoivakotityyppinen toiminta osoitetaan yleensä kaavamääräyksellä, jotta epäselvyyksiltä sallittavan
käyttötarkoituksen luonteesta vältyttäisiin.

Ympäristöministeriön asemakaavamääräysoppaassa todetaan muun muassa: ”Käyttötarkoitus on kaavassa yksilöitävä niin tarkoin, että toimintojen vaikutukset ympäristöön ja yhdyskuntarakenteeseen voidaan riittävästi arvioida. Jos aluetta saadaan sen pääkäyttötarkoituksen lisäksi käyttää myös muihin tarkoituksiin, eritellään käyttötarkoitukset
osoittamalla määräyksellä lisäkäyttötarkoituksia varten sallittavan kerrosalan osuus kokonaiskerrosalasta. … Jos kaava sallii useampia vaihtoehtoisia käyttötarkoituksia, voi niistä mikä tahansa käyttää kokonaan sallitun rakennusoikeuden.” (Ympäristöministeriö: Asemakaavamerkinnät ja –määräykset. Opas 12:2003, s. 30).

Tehostettu palveluasuminen on asumispalvelua, jossa henkilön hoidon ja huolenpidon tarve on ympärivuorokautista (SosiaalihuoltoL 21 §). Tehostetun palveluasumisen yksikössä henkilöstöä on paikalla ja palveluja järjestetään asiakkaan tarpeen mukaan ympärivuorokautisesti. Tuetussa asumisessa asukas huolehtii itsenäisesti ruokailustaan ja ostoksistaan, mutta saattaa tarvita apua esimerkiksi kodinhoidossa. Laitospalveluilla tarkoitetaan hoidon ja kuntouttavan toiminnan
järjestämistä jatkuvaa hoitoa antavassa sosiaalihuollon toimintayksikössä (SosiaalihuoltoL 22 §).

Korkein hallinto-oikeus tuli johtopäätökseen, jonka mukaan hanke oli lähempänä laitosmaista asumista. Palvelurakennuksia varten käytetään P-alkuisia kaavamääräyksiä. Yleisten rakennusten korttelialueita tarkoittavia Y-alkuisia kaavamääräyksiä voidaan käyttää myös silloin, kun toimintoja toteutetaan yksityisesti esimerkiksi seurakunnan, järjestön tai yksityisen toimesta, jos toiminnan luonne on julkinen. Kaavamääräysoppaan mukaan vanhusten tai muu palveluasuminen voidaan yleensä sijoittaa asuinrakennusten korttelialueelle, vaikka kaavassa ei olekaan tätä koskevaa
merkintää. Kuitenkin, jos kysymys on myös muualla asuville tarjottavista palveluista, jotka lisäävät esimerkiksi liikennettä, on toiminta oppaan mukaan syytä ilmaista kaavamerkinnällä ja määräyksellä (em. opas s. 32 ja s. 38). P-aluevaraus sijoittuu ko. kaavassa rakennuspaikkaa vastapäätä. Jos hanke tuodaan samansisältöisenä uudelleen harkittavaksi poikkeamisena, herää väistämättä kysymys, löytyykö poikkeamiselle asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta riittäviä edellytyksiä. Kiintoisa ja muodollisesti asiaan vaikuttamaton yksityiskohta liittyy siihen,
että sama kunnallinen luottamuselin ensin varasi kiinteistön hanketta varten ja sitten myöhemmin hylkäsi poikkeamispäätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Varatuomari,
valtiotieteiden maisteri
Lauri Jääskeläinen